Президент России Владимир Путин подписал закон о выходе России из конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств. Документ опубликован на официальном портале правовой информации. В пояснительной записке к законопроекту говорилось, что Совет Европы "лишил Россию возможности участвовать и принимать решения в соответствующем Консультативном комитете", заниматься "интересующими вопросами" и "отслеживать на международном уровне случаи нарушения прав национальных меньшинств, в первую очередь русскоязычного населения за рубежом". В обязательства стран-участниц Конвенции входят запрет на дискриминацию национальных меньшинств, запрет политики ассимиляции, а также создание условий для сохранения культуры и самобытности, свободы вероисповедания, выражения и использования языка национальных меньшинств в общественных местах и их право на создание учебных заведений. "Idel.Реалии" поговорили с председателем Консультативного комитета Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств Петрой Ротер, которая рассказала о преимуществах документа, а также о том, что теряют Россия и ее коренные народы с денонсацией Конвенции.
— Среди наших читателей много людей из числа национальных меньшинств России. Не могли бы вы коротко рассказать им о том, в чем суть Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств? Каковы преимущества Конвенции и что национальные меньшинства потеряли с ее денонсацией?
— Во-первых, что предлагает Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств? Это инструмент управления разнообразием посредством обеспечения прав национальных меньшинств. У Конвенции преимущества сразу на трех уровнях: на индивидуальном уровне она позволяет человеку избежать дискриминацию и иметь равные с другими права независимо от его языка, этнической принадлежности и вероисповедания.
На уровне общества она дает возможность социальной интеграции, в процессе которой проявляется уважение к национальным меньшинствам так, чтобы они имели пространство беспрепятственно защищать, сохранять и поддерживать свою идентичность. Интеграция в общество означает, что его члены ощущают себя неотъемлемой и ценной частью разнородного социума, и что другие люди принимают их именно теми, кем они являются.
Преимущества Рамочной Конвенции имеются и на международном уровне. Рамочная Конвенция была разработана и принята для того, чтобы предотвратить конфликты между государствами; она основывается на том, что каждое государство, где проживают национальные меньшинства, несет основную ответственность за защиту их прав. Конечно, вдобавок к этой основной ответственности за права меньшинств, которая является внутренним вопросом — государства могут подписывать двусторонние соглашения, чтобы помогать друг другу соблюдать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Рамочная Конвенции была принята в конце 1994 года, открыта для подписания государствами она была уже в 1995 году и вступила в силу в 1998 году. В этом году мы отмечаем 25-ю годовщину вступления Рамочной Конвенции в силу. Она была принята на фоне очень сложных обстоятельств в международном сообществе, в Европе — в период войн на территории бывшей Югославии. И Рамочная Конвенция была задумана прежде всего для того, чтобы предотвратить межэтническое напряжение, чтобы помочь людям, как я сказала ранее, иметь равные права, не подвергаться дискриминации и иметь возможность открыто говорить о своей идентичности, дабы их языки, вероисповедание и идентичность не считались угрозой, вызовом безопасности, а воспринимались как нормальная часть того, кем мы все являемся — общества разнообразия.
А теперь о второй части вашего вопроса — что теряют люди, общество и отдельные сообщества, если государства либо не являются участниками Рамочной Конвенции, либо вовсе денонсируют ее? Они теряют рамочный инструмент, набор инструкций, юридически обязательное руководство, единственный подобный инструмент на международном уровне, который посвящен защите прав именно людей, принадлежащих к национальным меньшинствам. Этот юридически обязательный инструмент служит для того, чтобы эффективно управлять процессами в разнородном обществе путем реализации прав национальных меньшинств на всех упомянутых трех уровнях.
Они также теряют возможность быть под наблюдением извне независимым органом: Консультационным комитетом Рамочной Конвенции, который состоит из 18 независимых экспертов из 18 разных государств-участников Конвенции. Мы независимы, мы не представляем наши государства, мы объединяем свои усилия и опыт не только для того, чтобы вести мониторинг того, как положения Конвенции претворяются в жизнь, но и для того, чтобы советовать государствам, как они могут более эффективно достичь целей Конвенции.
Конечно, когда эта возможность потеряна или недоступна, защитники прав национальных меньшинств и представители самих меньшинств оказываются в полной зависимости от государств и властей — вместо того, чтобы иметь сравнительное руководство, которое могло бы им помочь и побуждать их защищать и продвигать права меньшинств.
Еще раз подчеркну: речь не только о преимуществах для тех, кто относится к национальным меньшинствам, но и о преимуществах для всего общества. И это главный посыл Рамочной Конвенции, который нужно держать в голове.
— Правильно ли я понимаю, что Конвенция скорее защищает права традиционных национальных меньшинств, а не новых мигрантов?
— Конвенция и её отдельные положения имеют разные сферы применения. Она защищает традиционные национальные меньшинства, но сама Конвенция не дает определения понятию "национальное меньшинство". Это открытый, гибкий инструмент, который дает возможность людям из самых разных сообществ получать защиту своих прав в рамках Конвенции.
У нас среди стран-участниц есть государства, которые защищают традиционные меньшинства, в то время как некоторые включили в число групп, на которые распространяется Конвенция, и "новые меньшинства", как мы сказали бы. Некоторые применяют Конвенцию в отношении коренных народов. А другие — в отношении этнических, языковых, религиозных меньшинств. Есть очень много разных сообществ и отдельных людей, которые могут получить пользу от Рамочной Конвенции.
Но что здесь важно? Есть заблуждение, что Конвенция служит защите только меньшинств, но на самом деле она не в меньшей мере служит обществам разнообразия в целом. Некоторые ее положения (у меня тут копия Конвенции, я ношу ее с собой) имеют очень широкую сферу применения. Например, статья о взаимном доверии, понимании или межэтническом общении. Эти положения относятся ведь к каждому члену общества. Каждый должен проявлять не просто толерантность, но и уважение. Наша Конвенция — не просто про то, что государство должно уважать меньшинства. Она еще и про большинство, которое в подавляющем числе случаев доминирует и которое должно уважительно относиться к меньшинствам, их языкам и культурам.
— Если все так, то по какой причине Россия решила денонсировать Конвенцию?
— Я уверена, что это тот вопрос, подробный ответ на который смогут дать российские власти. Я бы не хотела спекулировать на эту тему, но могу сказать, что я как независимый эксперт по правам национальных меньшинств и Консультативный комитет в целом очень сожалеем о таком развитии событий. И очень прискорбно, что защитники прав меньшинств в каком-то смысле потеряют инструмент и возможность получения рекомендаций от группы независимых экспертов (эти рекомендации, конечно, всегда предоставлялись и российским властям), рекомендаций о том, как наилучшим образом управлять многообразием в Российской Федерации.
Я очень сожалею об этом, потому что Российская Федерация теряет возможность получить помощь в вопросе управления этническим разнообразием, которое в этой стране поистине огромно.
— Это все происходит в очень непростой обстановке для национальных меньшинств — в последние годы российская этническая политика подвергалась критике со стороны Совета Европы и ОБСЕ. Почему Рамочная Конвенция не стала препятствием для Путина, проводящего, как указывают эксперты, националистическую линию?
— В каком-то смысле я не могу ответить на этот вопрос только применительно к Рамочной Конвенции. Рамочная Конвенция является юридически обязательным договором. И у нас есть много юридически обязательных инструментов в области прав человека. А любой договор всегда требует доброй воли; он требует, чтобы государства сами хотели бы получать какую-то помощь и приводить свою политику в соответствии с международными нормами, международным правом, международно-правовыми инструментами, такими как Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств.
Так что дело не в том, что международное право или правовые инструменты способны напрямую влиять на государства, заставляя их менять свою политику. Скорее, наоборот — государства должны проявлять готовность и понимать важность действий в соответствии с международными документами. Но я думаю, что важная часть всего этого возвращает нас к тому, о чем я сказала ранее: претворение в жизнь положений документа нужно не для того, чтобы угодить международному институту, или чтобы соответствовать критериям, скажем, членства в ЕС, а для того, чтобы стать более хорошим государством для отдельных людей — людей, в нём живущих. Я думаю, это ключевой момент.
Поэтому если государство, к сожалению, не видит этой выгоды, то, конечно, ни один международный орган, ни один международный договор не сможет убедить его изменить свою политику. Я могу лишь очень сожалеть о развитии событий, которые Консультативный комитет наблюдал, в частности, уже в своём четвертом заключении относительно траектории этнической политики Российской Федерации. Она шла как раз в том направлении, на которое вы указали в своем вопросе.
Эта интенсивная политика национального строительства оставляет очень мало пространства для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, для различных сообществ, а также для коренных народов, чтобы они могли сохранять свою идентичность, развивать ее и рассматривались бы как ценная неотъемлемая часть Российской Федерации.
— Некоторые эксперты Совета Европы обращали внимание на то, что российская политика смещается в сторону национализма. Они приводили свои аргументы — например, "доминирование русского языка", указывали на преследование мусульман и т. д. Заметил ли ваш комитет что-то подобное?
— Да, очень даже. В нашем четвертом Заключении по России, которому сейчас около шести лет, мы были очень обеспокоены. Консультативный комитет выразил свою озабоченность и подготовил ряд конкретных рекомендаций для властей Российской Федерации. Мы были обеспокоены политикой строительства нации вкупе с интенсивным продвижением использования русского языка, жертвуя пространством для других языков, жертвуя продвижением других языков и содействием их развитию.
Это началось уже с реформы образования в 2006 году, затем со стратегии, принятой в 2012 году, которая снова оставляла очень мало места для развития гражданской идентичности, но была очень сильно ориентирована на продвижение русского языка. Затем мы знаем про конфликт 2017 года, связанный с использованием второго обязательного языка в республиках, когда некоторые более сильные республики могли сопротивляться или сопротивлялись, тогда как более мелкие или менее влиятельные субъекты не были в состоянии противостоять этому давлению.
Так что Консультативный комитет заметил то, о чем вы говорите. Это стало тенденцией, движением в неправильном направлении, которое не способствовало достижению целей, закрепленных в Рамочной Конвенции.
— Я просто пытаюсь понять, в чем была причина денонсации Рамочной Конвенции. Может, причина как раз в том, что международная организация и ее эксперты стали замечать линию, которую продвигает Москва, а Конвенция стала препятствием для реализации такой политики Кремлем?
— Как я сказала выше, можно размышлять над этим вопросом, но, безусловно, необходимо рассматривать события вокруг денонсации Рамочной Конвенции в более широком контексте — о роли Российской Федерации в Совете Европы и ее подхода к другим международным договорам.
Развитие событий в отношении Рамочной Конвенции ни в коем случае не является уникальным или, возможно, даже особенным; но, возможно, есть более широкая тенденция, которая демонстрирует, что Российская Федерация, к сожалению, отходит от своих установок, на которых базировалась ее политика при вступлении в Совет Европы. И это, конечно, вызывает сожаление. Агрессия РФ против Украины и незаконная оккупация украинских территорий отчетливо это показывают.
Это не соответствует принципам верховенства закона, демократии, добрососедским отношениям, невмешательству во внутренние дела. Так что существует более широкий международно-правовой контекст, чем одна Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.
— Ранее Россия подписала Европейскую Хартию региональных языков или языков меньшинств, но не стала ратифицировать ее. Сейчас Россия вышла из Рамочной Конвенции. Значит ли это, что Совет Европы не имеет рычагов влияния на политику Кремля?
— Это очень объемный вопрос. Но, конечно, в сфере прав меньшинств и защиты языков меньшинств Консультативный комитет очень приветствовал бы взаимодействие в будущем с правозащитниками и защитниками прав меньшинств. В Российской Федерации происходит множество событий, которые, конечно, вызывают нашу обеспокоенность. Я также могу добавить еще раз от имени Консультативного комитета, что мы очень сожалеем об этих событиях. И как независимый эксперт я, конечно, надеюсь, что каналы связи останутся открытыми не только с правозащитниками и, конечно же, с защитниками прав меньшинств внутри Российской Федерации, но и с теми, кому пришлось бежать из страны.
Мы также имеем информацию о серьезных ограничениях свободы выражения мнений и свободы объединений. Эти ограничения также распространяются на защитников прав меньшинств. Эти вопросы вызывают огромную озабоченность не только у экспертных органов — таких, как Консультативный комитет, но, я уверена, и у Совета Европы в целом.
И, возможно, опять же говоря о ситуации применительно к защите национальных меньшинств и использованию региональных языков меньшинств и анализируя её, следует иметь в виду более широкую картину.
— Широко распространено мнение, что у России есть крупный международный союзник в лице Китая. Но мир является свидетелем мер китайского правительства против групп меньшинств в Восточном Туркестане, который на китайский манер также называется Синьцзяном. Может ли денонсация Рамочной Конвенции сигнализировать о том, что Россия движется в том же направлении, что и Китай?
— На этот вопрос я, возможно, не смогу ответить. Консультативный комитет готовился к визиту в Россию для мониторинга этой страны в рамках пятого цикла, в соответствии с нашими процедурами. И я думаю, что это, вероятно, было бы для нас возможностью увидеть реальное положение и развитие дел в Российской Федерации, потому что наши методы всегда заключаются в том, что мы ездим в страну, разговариваем с независимыми экспертами, гражданским обществом, общаемся с представителями национальных меньшинств и только потом говорим с властями, чтобы услышать разные точки зрения. Так что я не уверена, что могу ответить на этот вопрос.
— Украина является участницей упомянутых двух конвенций. Я имею в виду Языковую Хартию и Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств. Отмечу, что в российской пропаганде распространено мнение, что украинское правительство является националистическим или даже нацистским. При этом Украина по-прежнему является участницей этих конвенций, а Россия — нет. Это нам о чем-то говорит?
— Большое спасибо за этот вопрос. Это очень хороший вопрос. Украина является государством-участником как Хартии о защите региональных языков или языков меньшинств, так и Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств. И Украина представила свой пятый отчет об исполнении положений Рамочной Конвенции. Консультативный комитет очень ждет проведения мониторингового визита. Украина сотрудничает не только с Советом Европы, но и напрямую с Консультативным комитетом — и совершенно точно желает, чтобы ее, как и другие государства, оценивали независимые эксперты.
Фактически мы видим, что в Украине наблюдается значительное развитие ситуации в области защиты прав меньшинств. И, конечно же, Консультативный комитет очень надеется на возможность оценить это развитие событий в ходе пятого цикла мониторинга.
Кроме того, Консультативный комитет несколько раз получал очень тревожную информацию о ситуации на временно оккупированных территориях Украины. В частности, есть информация, что там существуют практики, противоречащие Рамочной Конвенции и ее духу, хотя права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, следует поощрять и защищать.
У нас есть информация о милитаризации, навязывании русского языка в ущерб другим языкам и принудительной паспортизации на этих территориях. Это тревожные сообщения, поступающие из временно оккупированных территорий, из Крыма, незаконно аннексированного Российской Федерацией. Так что есть вопросы, которые относятся не только к государству в целом, которое является участником Рамочной Конвенции, но и к развитию событий на местах. И эти события вызывают беспокойство.
Подписывайтесь на наш канал в Telegram. Что делать, если у вас заблокирован сайт "Idel.Реалии", читайте здесь.
